經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變疊加人口老齡化是貫穿我國21世紀的基本國情。近年來，我國老年健康服務(wù)政策體系不斷完善，全人群、全生命周期健康理念逐步樹立，養(yǎng)老、孝老、敬老的社會文化氛圍逐步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感不斷增強。新時代，隨著老年人多層次、多樣化健康服務(wù)需求不斷提升，老年健康服務(wù)體系中的問題逐步凸顯，疫情防控常態(tài)化對傳統(tǒng)的老年健康服務(wù)體系又提出新的挑戰(zhàn)。

研究報告結(jié)合北京市老年健康服務(wù)體系建設(shè)的情況，從八個方面提出了政策建議：一是要準確把握老年健康服務(wù)體系建設(shè)的目標，突出體系建設(shè)的公平可及、綜合連續(xù)；二是要突出疫情防控常態(tài)化下的應(yīng)對，提高體系的韌性和抗風險能力；三是要強化政府責任，激發(fā)社會活力，形成共建共享共治的新格局；四是要破除制度障礙，推動社會辦醫(yī)；五是要突出基層社區(qū)作用，推動資源下沉；六是要補齊短板，加快農(nóng)村地區(qū)體系建設(shè)；七是要弘揚國粹，全面加強中醫(yī)藥的作用。

　　一、問題的提出

　　從全球范圍來看，在這次疫情中受沖擊最大的是老年人。疫情防控常態(tài)化，不僅僅是指新冠(COVID-19)病毒有可能會與人類長期共存，更指從2003年“非典”以來，人類遭遇的重大傳染病事件、重大公共衛(wèi)生事件的頻次在加速，比如，2009年甲型流感（H1N1）、2014年埃博拉病毒、2015年禽流感病毒（H7N9）、2015中東呼吸綜合征（MERS-COV）、2019年登革熱、2019乙型流感（VICTORIA系）、2020新型冠狀病毒（COVID-19）。歷次事件的規(guī)模和范圍越來越廣泛，持續(xù)時間越來越長，影響力和破壞力越來越大,老年人群體在疫情中的健康保障也受到越來越大的沖擊。

　　自2018年以來，中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院課題組就持續(xù)關(guān)注我國老年健康服務(wù)體系的探索與實踐，并重點以首都北京委例，接受北京市老齡辦、北京市衛(wèi)生健康委的委托，先后開展了《北京市健康老齡化的內(nèi)涵與發(fā)展方式研究》《建立完善北京市老年健康服務(wù)體系》的研究，形成了一系列研究成果，并先后得到中共北京市委主要領(lǐng)導(dǎo)、市政府主管領(lǐng)導(dǎo)的批示，很多建議已經(jīng)納入政策決策中，得以實踐。

　　二、北京市老年健康服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

　　近年來，特別是黨的十八大以來，北京市在老年健康服務(wù)體系建設(shè)方面，堅持健康老齡化的理念，頂層設(shè)計不斷完善,健康服務(wù)思路不斷明確，政策體系不斷健全，體制機制逐漸理順，健康服務(wù)水平持續(xù)提升，“健康北京”戰(zhàn)略取得長足進展。

　　事實上，追溯到11年前，北京市于2009年提出《健康北京人——全民健康促進十年行動規(guī)劃（2009—2018年）》，第一次把“健康環(huán)境、健康人群、健康服務(wù)”擺在同等重要的位置，改變過去簡單的“以治病為主”的理念。從2011年起《健康北京“十二五”發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》從“健康環(huán)境、健康人群、健康服務(wù)”三個方面提出了35項主要指標。2017年北京市發(fā)布《“健康北京2030”規(guī)劃綱要》，進一步強化了“健康優(yōu)先發(fā)展”的理念，進一步明確了“把健康融入所有政策”的要求。

　　具體到老年健康服務(wù)方面，全人群、全生命周期健康的理念逐步樹立，敬老、孝老、養(yǎng)老的社會文化氛圍逐步形成，特別是在老年健康服務(wù)體系建設(shè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合當方面取得重要進展，老年人獲得感、幸福感、安全感不斷增強。

　　第一，加強健康教育。倡導(dǎo)“每個人是自己的健康第一責任人”的理念，塑造自主自律的健康行為。一個最典型的案例就是，2015年北京市人大出臺了“史上最嚴格”的控制吸煙條例，動員全社會實行了嚴格的監(jiān)督機制，控煙力度不斷加大，居民吸煙危害有效降低。“依法吸煙”已經(jīng)深入人心，成為人們的自覺行動。

　　第二，加強老年疾病的預(yù)防和干預(yù)。比如推廣家庭醫(yī)生簽約、建立慢性病健康檔案，重點人群健康管理全面實施。北京市老年健康管理率持續(xù)保持在66%以上，社區(qū)高血壓、糖尿病患者規(guī)范服務(wù)率分別為65.3%和67.7%。

　　第三，優(yōu)化老年疾病診治、康復(fù)護理、長期照護、安寧療護的資源配置，提高服務(wù)能力和質(zhì)量。大家感受比較深的是推行分級診療制度和“醫(yī)聯(lián)體”建設(shè)，醫(yī)院向郊區(qū)疏解，資源向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心下沉，等等，這些舉措實際上都是要解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源分布的均衡性和公平性問題，推動醫(yī)療資源下沉到社區(qū)和老百姓的周邊、身邊、床邊，實現(xiàn)就近就便的服務(wù)。此外，整合優(yōu)化康復(fù)醫(yī)療服務(wù)資源，引導(dǎo)部分公立醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)型為康復(fù)醫(yī)療機構(gòu)，加強老年綜合科的建設(shè)，推進中醫(yī)健康服務(wù)，推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”和“體醫(yī)結(jié)合”工作，創(chuàng)建老年友善醫(yī)院，等等。

　　有兩項與每一個人生活息息相關(guān)的是，北京市在全國率先試行了全方位的醫(yī)藥全流程改革，一是2017年3月下發(fā)《北京市醫(yī)藥分開綜合改革實施方案》，取消藥品加成和掛號費、診療費，設(shè)立醫(yī)事服務(wù)費，實施藥品陽光采購，降低藥品采購價格，規(guī)范基本醫(yī)療服務(wù)項目；二是2018年12月市政府印發(fā)《北京醫(yī)耗聯(lián)動綜合改革實施方案》，推動醫(yī)療耗材的價格下降。這兩項改革的根本目的也是推動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系服務(wù)能力和質(zhì)量的提高，實現(xiàn)公平可及、綜合連續(xù)。

　　第四，強化老年健康服務(wù)的政策支持。包括醫(yī)保覆蓋范圍逐步擴大，醫(yī)保支付改革持續(xù)推進，醫(yī)保報銷制度進一步完善，保障水平不斷提高等。其中特別重要的是開展長期護理保險制度的研究，穩(wěn)步推進石景山區(qū)和海淀區(qū)的長期護理保險制度建設(shè)試點工作。此外，鼓勵和推動社會辦醫(yī)，有序推進“互聯(lián)網(wǎng)+”健康服務(wù)等等，形成了以“叮當快藥、好大夫在線、春雨醫(yī)生”等為代表的互聯(lián)網(wǎng)健康創(chuàng)新公司。相關(guān)移動醫(yī)療類App逐步從提供在線問診、預(yù)約掛號、健康建議和患者交流等線上服務(wù)，向“線上+線下”融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。

　　三、北京市老年健康服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題

　　第一，體系的公平可及性有待提升，城鄉(xiāng)差距尚待彌合。首先，就機構(gòu)設(shè)施設(shè)置而言，一是總量不足，二是布局不合理。一方面老年健康服務(wù)機構(gòu)多集中在中心城區(qū)，郊區(qū)、農(nóng)村配置不足，另一方面，同一區(qū)域內(nèi)部配置也不均衡，甚至存在盲點。特別是貼近老年人的城鄉(xiāng)社區(qū)設(shè)施和機構(gòu)不足，不能滿足就近就便的需要；

　　其次，就藥品、儀器、檢測等物資而言，其供應(yīng)和儲備尚待進一步均衡、科學(xué)配置，大醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院等不同層級的醫(yī)療機構(gòu)之間存在藥品供應(yīng)目錄的差別；就服務(wù)內(nèi)容、能力、質(zhì)量和價格而言，不同級別、不同類型老年健康服務(wù)機構(gòu)之間存在現(xiàn)實差異，且不同老年群體支付能力差異較大。

　　再次，就人員配置而言，總量不足（尤其是老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護理等）與配置不均衡同時存在，雖然近年醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉不斷推進，但是大部分醫(yī)護人員依然集中在大型綜合醫(yī)院、專科醫(yī)院等，難以下沉，這主要與基層衛(wèi)生機構(gòu)的編制不足、相關(guān)的激勵政策不完善有關(guān)。

　　第二，體系的綜合連續(xù)性有待完善，供需存在結(jié)構(gòu)性不均衡。總體上，老年人全生命周期、全方位健康服務(wù)存在結(jié)構(gòu)性不均衡問題，如安寧療護的短板問題明顯；以綜合連續(xù)的方式向老年人提供健康服務(wù)的能力尚待提升。

　　第三，政策支持（資金支持、醫(yī)保支付等）力度尚待進一步提升。首先就是財政資金支持不足，其次是支付制度，尚存在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、公費醫(yī)療等多種形式，其在用藥和個人承擔比例上的較大差距；城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老保障尚存在較大差距。我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)存在“體制內(nèi)”和“體制外”的差異，存在公辦、公建民營、民營等多種形式，怎么能夠使他們公平地享受政策、接受監(jiān)督？怎么能夠做到公平可及、綜合連續(xù)？

　　四、疫情防控常態(tài)化下完善老年健康服務(wù)體系的建議

　　第一，準確把握老年健康工作的目標定位。以滿足老年人日益增長的健康服務(wù)需求為出發(fā)點和落腳點，著力創(chuàng)新體制機制,強化政府責任，激發(fā)社會活力，大力發(fā)展老年健康事業(yè)，加快建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的老年健康服務(wù)體系。

　　第二，突出體系的公平可及、綜合連續(xù)。分類保障老年健康服務(wù)，既要保障基本健康服務(wù)，解決兜底的問題，這是公平性的最重要的體現(xiàn)；又要提供多樣化、多層次的健康服務(wù)，使老年健康服務(wù)內(nèi)容要更加豐富。要真正以老年人的需求為出發(fā)點和落腳點，堅持就近就便，科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化設(shè)施及機構(gòu)布局，織密設(shè)施及機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，豐富服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，強化服務(wù)人才培養(yǎng)，推動服務(wù)資源下層到社區(qū)居家，把養(yǎng)老服務(wù)和健康服務(wù)送到老年人的周邊、身邊、床邊。

　　第三，強化政府責任，激發(fā)社會活力。形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動的良好格局。在對各級、各部門政府責任做出明確界定的同時，強化“個人是健康第一責任人”的理念，強化全人群健康教育，全面提高全社會健康素養(yǎng)，廣泛開展老年人健康自我管理，全面提升健康管理水平。

　　第四，破除制度障礙，推動社會辦醫(yī)。這不是辦不辦、要不要辦的問題，而是敢不敢辦、能不能管好的問題。現(xiàn)在我們經(jīng)常會陷入“一放就亂，一管就死”的困境。實際上政府大包大辦大攬反而是做不好，必須得用社會辦醫(yī)，那怎么去辦？怎么精準施策？這是我們躲不開繞不過去的一個重大問題。

　　第五，突出基層社區(qū)作用，推動資源下沉。全方位加強基層社區(qū)能力建設(shè)，從完善社區(qū)健康教育網(wǎng)絡(luò)，加強社區(qū)在疾病預(yù)防中的作用，加大家庭床位巡診服務(wù)供給，做實老年人家醫(yī)簽約服務(wù)，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件老年人應(yīng)急防控機制和社區(qū)基層治理的作用等方面，做出系統(tǒng)的、全面的安排。

　　第六，補齊短板，加快農(nóng)村地區(qū)體系建設(shè)。將農(nóng)村老年人健康評估與管理服務(wù)納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，定期對農(nóng)村老年人進行健康教育、常規(guī)體檢、就醫(yī)就診教育，提高農(nóng)村醫(yī)保報銷上限和比例，建立山區(qū)農(nóng)村集體配置急救車制度，制定實施村衛(wèi)生室醫(yī)護人員培養(yǎng)、使用、晉升和補貼傾斜政策。

　　第七，弘揚國粹，全面加強中醫(yī)藥的作用。鑒于北京中醫(yī)藥資源豐富、工作基礎(chǔ)好，中醫(yī)藥如何在老年健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護理、長期照護、安寧療護六個環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，應(yīng)進行全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)謀劃，以首善標準，持續(xù)推進中醫(yī)藥在老年健康服務(wù)中的作用。

　　第八，推進老齡科技創(chuàng)新，推動公平可及、綜合連續(xù)。要充分發(fā)揮技術(shù)進步在應(yīng)對人口老齡化中的第一動力和戰(zhàn)略支撐作用。“抗疫”過程中，智慧技術(shù)助力檢驗檢測，服務(wù)物資管理和調(diào)配，助力社會動員和社會管控。疫情防控常態(tài)化下，智慧技術(shù)對普及在線就醫(yī)、線上社區(qū)交流、遠程照護和遠程安全監(jiān)控方面有著重要的作用，對于推進老年健康服務(wù)體系的公平可及、綜合連續(xù)具有十分重要的作用。